แก้รัฐธรรมนูญใหม่...ไม่ง่าย

โดย...อรรถยุทธ บุตรศรีภูมิ

คม ชัด ลึก

แก้รัฐธรรมนูญใหม่...ไม่ง่าย
คม วิเคราะห์ การเมืองรอบสัปดาห์ : แก้รัฐธรรมนูญใหม่...ไม่ง่าย : โดย...อรรถยุทธ บุตรศรีภูมิ

สัปดาห์ที่ผ่านมาเรื่อง "รัฐธรรมนูญ" ยังเป็นเรื่องร้อนในสังคมไทย สืบเนื่องจากการประชุมพิจารณาของสภาปฏิรูปแห่งชาติ และเสียงสะท้อนต่างๆ ที่ออกมา ซึ่งโดยมากเป็นเสียงที่แสดงความไม่เห็นด้วยกับบทบัญญัติที่ผ่านการเขียนของกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ

แม้ “บวรศักดิ์ อุวรรณโณ” ประธานกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ พยายามบอกว่าหากไม่เห็นด้วยกับมาตราใดก็ให้เสนอแก้ไขมา โดยเปรียบเหมือนกับผลไม้ในเข่งว่า หากเสียห้าใบก็ไม่ได้หมายความว่าจะเสียทั้งเข่ง...ร้อนถึงคนออกมาโต้ว่า อาจจะไม่ใช่เรื่องผลไม้เสียแค่ 5-6 ใบ แต่อาจจะหมายถึงผลไม้ที่เสนอมานั้นผิดประเภท

ซ้ำก่อนหน้านี้ “คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ” ก็เคยประกาศชัดว่าหลักการสำคัญสามเรื่องที่จะไม่แก้ไขเช่น ที่มานายกฯ, ระบบเลือกตั้ง และที่มา ส.ว. ซึ่งทั้งหมดหมายถึงการวางระบบโครงสร้างอำนาจทางการเมือง รวมถึงระบบการตรวจสอบด้วย

ดังนั้น ทั้งหมดนี้ก็เป็นจุดที่ถูกนำมาโจมตีว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะก่อปัญหามากกว่าแก้ปัญหา และมีเสียงเรียกร้องแก้ไขรวมไปถึงเสียงขู่ว่าหากไม่ปรับแล้วสุดท้ายร่างอาจจะไม่ผ่าน

จน “บวรศักดิ์” ต้องบอกคล้ายๆ กับครั้งร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ว่า ให้รับไปก่อน โดยคราวนี้ใช้คำว่า อยากให้ทดลองใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไปก่อน 5 ปี หากนักการเมืองเห็นว่า ระบบการเลือกตั้งใหม่ที่กรรมาธิการกำหนดขึ้น ทำให้การเมืองเกิดความอ่อนแอ ก็สามารถแก้ไขได้"

ด้าน “พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา” หัวหน้า คสช. และนายกรัฐมนตรี ก็บอกในทำนองคล้ายกันว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ อาจจะเป็น "รัฐธรรมนูญเพื่อการปฏิรูป" เพราะการปฏิรูปอาจจะใช้เวลา 5 ปี 10 ปี หรือ 20 ปี ก็แล้วแต่ หากอยากจะแก้เมื่อไหร่ก็ให้แก้ เมื่อมีการเลือกตั้งแล้วก็สามารถแก้รัฐธรรมนูญได้ เพราะเขาไม่ได้เขียนว่าห้ามแก้ไข แต่ต้องแก้ในสิ่งที่ควรแก้ ไม่ใช่แก้ในสิ่งที่ไม่ควรแก้

ทั้งสองคนประสานเสียงทำนองว่าขอให้ใช้ไปก่อน แล้วค่อยมาแก้เพราะสามารถทำได้

 

แต่ฟากฝั่งนักการเมืองอย่าง “วัฒนา เมืองสุข” กลับมองว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้แก้ยาก ถึงขั้นแก้ไม่ได้ โดยบอกว่า “อย่าบอกว่าแก้ได้เพราะท่านออกแบบให้หลักการและองค์กรทั้งหลายที่ท่านคิดขึ้นมา เป็นหลักการพื้นฐานสำคัญที่ต้องใช้เสียงถึง 2 ใน 3 หรือ 433 คน เสร็จแล้วยังต้องนำไปทำประชามติอีก ก็เท่ากับห้ามแก้ไขโดยปริยาย”

เราจึงได้ไปตรวจสอบร่างรัฐธรรมนูฉบับนี้ ว่าการแก้ไขยากหรือง่ายเพียงใด โดยหลักในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ถูกบัญญัติไว้ในบทที่เรียกว่า “บทสุดท้าย” มีอยู่ 5 มาตราที่เกี่ยวข้องคือ มาตรา 299-303 โดยกำหนดว่า การแก้ไขทั่วไป ให้ใช้เสียง ส.ส. 1 ใน 4 หรือสมาชิกรัฐสภา ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 หรือพลเมืองไม่น้อยกว่า 5 หมื่นคนเข้าชื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ จากนั้นจึงนำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา 3 วาระ โดยวาระแรกใช้เสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง และลงคะแนนโดยการขานชื่อ

ส่วนในขั้นการพิจารณาวาระสอง ต้องจัดให้มีการรับฟังความเห็นจากผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ที่เข้าชื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญด้วย และการออกเสียงในวาระสองให้ถือเอาเสียงข้างมากเป็นประมาณ จากนั้นจะพิจารณาในวาระสาม โดยต้องทิ้งเวลาไว้ 15 วัน และหากจะผ่านต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 (ประมาณ 434 คน จากเสียงทั้งสองสภา 650 คน)

อย่างไรก็ตาม เมื่อผ่านการพิจารณาของรัฐสภาแล้ว ใช่ว่าจะมีผลบังคับใช้ได้เลย เพราะได้เพิ่มกระบวนการตรวจสอบในชั้นศาลรัฐธรรมนูญขึ้นมาอีก โดยให้ประธานรัฐสภาส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา โดยจะพิจารณาใน 3 เรื่องคือ 1.แก้ไขโดยถูกต้องตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ 2.เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐหรือไม่

หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดข้อใดข้อหนึ่งก็ให้ถือว่าตกไป

ส่วนเรื่องที่ 3 ที่ศาลรัฐธรรมนูญจะพิจารณาคือ เป็นการแก้ไขตามหลักการพื้นฐานสำคัญหรือไม่ ซึ่งร่างรัฐธรรมนูญบัญญัติว่า หากเป็นการแก้ไข ภาค 1 พระมหากษัตริย์และประชาชน และหลักการพื้นฐานสำคัญ ต้องจัดให้ทำประชามติ

ทั้งนี้ ต้องมาพิจารณาด้วยว่าหลักการพื้นฐานสำคัญคืออะไร โดยร่างรัฐธรรมนูญได้เขียนไว้คือ “(1) หลักประกันเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของพลเมืองในทางการเมือง (2) โครงสร้างของสถาบันการเมือง ซึ่งได้แก่การมีสองสภา องค์ประกอบของแต่ละสภา การตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ (3) กลไกเพื่อการรักษาวินัยการเงิน การคลัง และการงบประมาณ (4) สาระสำคัญของบทบัญญัติในภาค 3 หลักนิติธรรม ศาล และองค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ (5) สาระสำคัญของบทบัญญัติในภาค 4 การปฏิรูปและการสร้างความปรองดอง (6) หลักเกณฑ์การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามบทสุดท้ายนี้”

ซึ่งหากผ่านประชามติจึงสามารถนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายได้

นอกจากนี้ในตอนท้าย ยังบัญญัติว่า ในทุกห้าปี ให้มีคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอิสระ ประกอบด้วย สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา คณะรัฐมนตรี ศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครองสูงสุด และองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ทำหน้าที่ประเมินผลการใช้บังคับรัฐธรรมนูญ หากเห็นสมควรแก้ไขก็ให้เสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และคณะรัฐมนตรี พิจารณาดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ต่อไป และประกาศให้ประชาชนทราบเป็นการทั่วไปด้วย

เหล่านี้คือสิ่งที่รัฐธรรมนูญได้บัญญัติเอาไว้ ซึ่งต้องยอมรับว่าหากจะแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ยากเสียยิ่งกว่าฉบับใดๆ ที่เคยมีมา ไม่ว่าจะเป็นเรื่องคะแนนเสียงที่ต้องใช้เสียงข้างมากแบบพิเศษคือ 2 ใน 3 ขณะที่ฉบับที่ผ่านมาใช้เสียงกึ่งหนึ่งเท่านั้น นอกจากนี้ยังเพิ่มอำนาจการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญขึ้นมาด้วย

ดังนั้น จึงน่าตั้งคำถามว่า เมื่อออกแบบให้รัฐธรรมนูญแก้ยาก เหตุใดจึงไม่เขียนให้เป็นที่ยอมรับหรือแก้เสียก่อนตั้งแต่ในชั้นนี้ เพราะยังมีเวลาที่กรรมาธิการยกร่างฯ สามารถออกแบบและทบทวนได้ เพื่อให้เป็นรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตย สมกับเป็นกฎหมายแม่บทที่จะวางโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ

บทเรียนเรื่อง “รับไปก่อนแล้วค่อยแก้ทีหลัง” ของการร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ยังอยู่ในใจใครหลายคน เพราะการ "แก้ทีหลัง" นอกจากจะยากเสียจนถึงขั้นแทบเป็นไปไม่ได้แล้ว ยังอาจนำมาซึ่งความขัดแย้งรอบใหม่ก็เป็นได้